La charge est violente. Publié en février, le rapport annuel de la Cour des comptes se montre très critique sur les politiques publiques agricoles. Non contents de pointer « l'insuffisance des contrôles du ministère de l'agriculture » en matière de sécurité sanitaire, les magistrats malmènent les Safer, évoquant « les dérives d'un outil de politique d'aménagement agricole et rural »... Dans le milieu feutré des Safer, on s'offusque d'une « présentation journalistique qui se veut accrocheuse et provocante ». Et leurs plus hautes instances de dénoncer les dégâts collatéraux auprès de lecteurs « affamés de ce mode de présentation », lecteurs qui ne retiendraient « que les titres dont la démesure jette un discrédit sur l'ensemble de l'action des Safer, donnant ainsi à ceux qui veulent nous voir disparaître le discours du scandale » (1). Le propos n'est pas moins offensif que la charge. Mais qu'en est ?il réellement ? Terre dauphinoise a lu le rapport et s'est livré à une petite explication de texte.

Action volontariste

Premier constat : des quatre opérateurs fonciers contrôlés par les magistrats de la cour des comptes, aucun ne se trouve en Rhône-Alpes. La région apparaît au contraire comme une « bonne élève », au regard des griefs énoncés ailleurs par les magistrats de la Cour des comptes, notamment en terme de cohérence territoriale et de partenariats avec les collectivités. Regroupées au sein d'une même entité régionale, les huit Safer rhônalpines remplissent allègrement leur trois missions d'intérêt général : le maintien, voire le développement, de l'agriculture et de la forêt, le développement local en milieu rural (44% de son activité en valeur en 2012) et la protection de l'environnement. En Isère, cela s'est traduit par exemple par des retrocessions au conseil général (20 hectares dans le périmètre de l'ENS des forêts du Grésivaudan) ou à des communautés de communes, comme le Pays voironnais. De fait, lorsque la Cour des comptes s'interroge sur la « faible activité [ des Safer] dans les métiers de base », à commencer par l'installation des jeunes agriculteurs, l'opérateur rhônalpin n'a aucun mal à opposer son « action volontariste en faveur de porteurs de projet agricole ou de développement rural » (2), menée en lien étroit avec la région : 21% des surfaces rétrocédées par la Safer ont été attribuées à des installations en 2012 (90 premières installations, 21 agriculteurs réinstallés et 15 installations en complément d'une autre activité), contre moins de 10% au niveau national. Qu'en pensent les intéressés ? « Il y a peut-être des choses à améliorer, notamment pour les transactions comprenant du bâti, mais la Safer est le meilleur outil que nous ayons pour installer de jeunes agriculteurs », juge Aurélien Clavel, vice-président des JA de l'Isère.

Le foncier représentant partout un enjeu ultra-sensible, l'exercice est tout de même périlleux. « Entre plusieurs propositions, les arbitrages peuvent être rudes, reconnaît Nicolas Agresti, directeur de la Safer Isère. Il faut parfois choisir entre un agriculteur qui a besoin de s'agrandir pour pérenniser son exploitation et un jeune qui a un projet d'installation. Dans ce cas, nous prenons en compte la viabilité du projet et la situation des agriculteurs en place. » La Safer n'est-elle pas tentée d'arbitrer en faveur du plus offrant pour améliorer ses propres finances, comme cela se murmure parfois dans les campagnes ? Nicolas Agresti est catégorique : ce n'est pas dans sa politique. Et pour appuyer son propos, le directeur de la Safer Isère évoque le cas d'un bien à Romagnieu, où quatorze candidats étaient en lice. Pour éviter la surenchère, la Safer a engagé une préemption en révision de prix et attribué le bien à une jeune éleveuse de volaille, menacée par la limite d'âge en matière d'accès à la DJA (3).

Tensions foncières

L'outil Safer est-il encore opérant face à un marché rural en pleine mutation, notamment des zones de tensions foncières, comme il en existe beaucoup en Isère ? La Cour des comptes, si critique par ailleurs, en est convaincue. Elle considère les Safer comme « un acteur important sur un marché rural qui se rétracte ». Et d'ajouter : « Contrairement à un reproche couramment formulé, elles utilisent peu leur droit de préemption ». En effet, la simple menace de préempter aboutit souvent à une acquisition amiable ou à un opération dite de « substitution ». En Isère, le nombre d'actes passés de gré à gré représentent près de 90 % du total des acquisitions de la Safer contre 10% en préemption (il peut également y avoir quelques échanges). « Nous travaillons beaucoup mieux sur les dossiers à l'amiable qu'en préemption, confirme Nicolas Agresti. Le problème de la préemption, c'est que c'est un cadre rigide. Cela peut poser des difficultés quand par exemple le bâti n'intéresse pas les agriculteurs. On risque de bloquer des projets de gens motivés, non agriculteurs, et ce n'est pas sans poser des problèmes humains... » De fait, dans le cas d'une vente avec du bâti, la solution qui peut être envisagée est de vendre le bien à un particulier non agriculteur, avec un cahier des charges dans lequel le propriétaire s'engage à louer les terres à vocation agricole. Les équipes de la Safer constatent souvent que là où le réseau agricole est structuré et dynamique, les choses se passent généralement bien. En revanche, en milieu périrurbain ou en zone de déprise agricole, les dossiers sont plus compliqués, tant pour les agriculteurs que pour la Safer : « Nous gérons un peu le repli de l'agriculture dans certains secteurs », analyse Nicolas Agresti.

Reste un point épineux, relevé par la Cour des comptes : la question du financement des Safer. A l'époque de leur création, les Safer étaient financées à 70% par l'Etat. Celui-ci ne contribue à leur budget plus qu'à hauteur de 5,8 %. « L'évolution des subventions de l'Etat n'a pas été sans effet sur la politique suivie par les Safer en vue d'assurer leur financement. C'est ainsi, par exemple, qu'elles ont développé une stratégie de recettes pour les ventes qui ne transitent pas par elles, en demandant aux notaires une rémunération pour « réponse rapide » qui permet de purger le droit de préemption de la Safer, avant le délai légal de deux mois. » Cette prestation aura ainsi rapporté 300 000 euros à la Safer Rhône-Alpes en 2012. L'« accusation » fait sourire Nicolas Agresti : « La réponse rapide nécessite un travail de secrétariat et une enquête d'un de nos conseillers pour vérifier rapidement que la vente ne pose pas de problème. De plus, cela permet de faire le tri entre les « urgences de confort » et les vrais besoins en réponse rapide. » Le directeur de la Safer n'en reconnaît pas moins que la question du financement des Safer n'est pas réglée et que le renforcement de la solidarité entre Safer - comme cela se pratique déjà en Rhône-Alpes, et comme le propose la Cour des comptes - serait une excellente chose. Car entre les Safer qui « profitent de la richesse de leur territoire » et « accumulent les excédents » et celles qui « présentent des résultats proches de zéro », il y a un monde. Et une belle place pour l'entraide.

Marianne Boilève

(1) Réponse commune du président de la Fédération nationale des Safer (FNsafer) et de la présidente du directoire de la société Terres d'Europe-Scafr (bureau d'étude national), publiée en annexe du rapport de la cour des comptes.

(2) Rapport d'activité de la Safer Rhône-Alpes (exercice 2012).

(3) Dotation Jeune Agriculteur.

Encadré substitution

Dans son rapport, la Cour des comptes constate que les opérations de « substitution » occupent une part très majoritaire dans les modes d'intervention des Safer. Les magistrats semblent par là même leur en faire grief, car elles priveraient ainsi les collectivités territoriales de droits d'enregistrement. Pour bien comprendre les enjeux du « procès », il convient de rappeler que, dans le cas d'une opération de substitution, la Safer, au lieu d'acheter un bien et de le revendre, se fait l'intermédiaire entre le vendeur et l'acquéreur. En passant par la Safer (qui perçoit un forfait pour sa prestation), l'acquéreur se voit exonéré de droits d'enregistrement. Cette opération de substitution permet à l'acquéreur d'acheter directement au vendeur et donc de ne payer qu'un seul acte notarial, contre deux dans une procédure d'acquisition et de rétrocession amiable engagée par la Safer. « Juridiquement, les effets sont les mêmes : la responsabilité de la Safer est engagée et le cahier des charges précise le maintien de l'usage pour lequel l'acquéreur est attributaire », précise-t-on à la Safer de l'Isère. L'opération représente donc un (petit) avantage fiscal pour l'acquéreur, au détriment des collectivités territoriales qui ne perçoivent pas les droits d'enregistrement « exigibles sur les mutations à titre onéreux d'immeubles ou de droits immobiliers ». La Cour des compte recommande de réserver « l'avantage fiscal aux seules opérations relevant de la mission d'intérêt général ».